2013年4月，H房产公司与J市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，取得某地块的土地使用权。H公司取得土地后即按规划要求进行投资建设，但出让地块中一直有部分区域未能完成拆迁，至该区块建设完成，仍无法办理相关土地权属登记。因土地纠纷一直未能解决，经政府协调，H房产公司与J市国土资源局达成《补充协议》一份，并约定：“本协议履行过程中发生的争议，由当事人协商解决，协商不成的，提交J市仲裁委员会解决。”此后，因J市国土资源局拖延未解决土地权属问题，H房产公司起诉J市国土资源局，认为其未能完成拆迁工作将“净地”交付，违反《国有建设用地使用权出让合同》的约定，应当依法作出赔偿。

一审法院审理认为，根据《中华人民共和国仲裁法》第五条：“当事人达成仲裁协议。一方向人民法院起诉的，人民法院不予受理，但仲裁协议无效的除外。” 以及第二十六条：“当事人达成仲裁协议，一方向人民法院起诉未声明有仲裁协议的，人民法院受理后，另一方在首次开庭前提交仲裁协议的，人民法院应当驳回起诉……”而本案H公司提起的赔偿事项应当通过申请仲裁裁决的方式予以解决，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

H房产公司不服提起上诉，二审法院审理认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第十一项规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的……”《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第十一条第一款规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”由此可知，行政协议属于行政诉讼受案范围。而本案中上诉人H公司与被上诉人J市国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》及补充协议，系政府部门为实现公共利益或行政管理目标，依职权签订的具有行政法上权利义务的不平等主体间的行政协议，属于行政诉讼受案范围，故撤销一审法院裁定，指令一审法院继续审理。

国有土地使用权出让合同，究竟是民事合同还是行政合同？理论界民法学者认为其属于民事合同，行政法学者则认为其属于行政合同。在审判实践中，以前法院将《国有土地使用权出让合同》大多作为民事案件来受理，依据是最高人民法院《民事案件案由规定（试行）》，该规定将土地使用权出让合同纠纷规定为第五个民事案由，属于房地产开发经营合同纠纷。但是，最高人民法院在2004年1月关于规范行政案件案由的通知中，把行政合同列为行政行为之一，而依据该通知，《国有土地使用权出让合同》纠纷的案由应当定为土地行政合同纠纷，应该属于行政诉讼范围。

2015年5月新修改的行政诉讼法已明确将行政协议案件纳入到行政诉讼受案范围。根据新修改的行政诉讼法第十二条第十一项规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的……”《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第十一条第一款规定：“政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”

依照我国《城市房地产管理法》第七条的规定，土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。从法律本质上讲，土地使用权出让是一种行政许可行为，是国家特许某些当事人享有特定地块的土地使用权的行政行为。因此，国有土地使用权出让合同是管理和特许使用国有土地使用权行为的方式，是政府机关履行国有土地行政职能的表现，是依据行政管理法规，在协商的基础上订立的明确政府和使用者之间权利、义务关系的协议，在性质上属于行政合同应纳入行政诉讼受案范围。