作者介绍

李乐敏：浙江振邦律师事务所主任；章俊烽：浙江振邦律师事务所实习律师。

摘要：ppp在我国得到广泛的应用，主要涉及基础设施与公共事业建设，与建筑业密不可分。建筑企业如何转变自身发展思路，正确选择项目，采取合理措施应对风险，保证自身的收益，是摆在所有建筑企业面前的一大难题。故本文主要从项目选择、风险点及应对措施、发展思路等方面进行简要阐述。

关键词：ppp   项目选择   风险   发展思路

所谓PPP，是 Private-Public Partnership的缩写,即公私伙伴关系，而ppp模式，是指在基础设施与公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”或必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量的监管，以保证公共利益最大化。

自2014年以来，ppp模式受到中央的大力推广，发改委与财政部等多部委出台一系列政策鼓励政府与社会资本合作共同进行公共事业建设。一方面，政府融资渠道受限，除预算外，地方政府只能通过发行地方债券进行融资，另一方面，长久以来的土地财政遭遇瓶颈，政府必须削减存量债务、缓和财政支出，并探索新的融资方式，加之国家目前正大力推进新型城镇化建设，也就是说国家进行社会建设的现实需要推动了ppp模式的迅速发展。

在PPP 模式下,通过引入社会资本参与项目建设和运营,作为承包方的建筑公司其自身垫资和融资的压力降得到缓解,资产负债表和现金流量表有望改善;作为项目参与方的建筑公司,全过程参与项目建设和运营,政府补贴和公共项目运营提供的稳定现金流,将使企业收益获得更多保障,企业盈利能力的稳定性和可持续性也有望加强。

故总体来说，建筑企业参与ppp项目是未来的“新常态”，而本文将从以下几个方面，对建筑企业如何参与ppp项目进行简要分析探讨。

一、项目选择

当前ppp项目发展火热朝天，投资总规模已超9万亿元，但个中滋味究竟如何恐怕只有参与的社会资本自身才有切身体会。就大多数ppp项目而言，缺乏收益来源或收益无法保证能稳定覆盖成本，资金缺口过大对于项目贷款融资的影响等都是社会资本无法回避的风险。因此如何选择一个合适的项目，既能保证收益，又能有效控制风险，是建筑企业面对的首要问题。

第一、要谨慎的选择政府主体。首先要保证其合法性，根据《市政公用事业特许经营管理办法》、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》等的规定，特许经营权必须由县级以上政府授权，并由相关授权机构具体实施，建筑企业应当认真审阅相关授权文件；其次要保证其支付能力，选择一些财政实力雄厚、负责率低的地方政府，对于准经营性项目和非经营性项目，资金缺口只有依赖政府财政补贴才能覆盖项目建设运营成本；再者要选择有信用的政府，政府信用风险有着极大的不确定性，倘若政府朝令夕改，对于建筑企业会造成巨大的损失。

第二、要仔细的审查立项文件。政府财政预算必须通过人大决议，建筑企业在需要政府付费或财政补贴的项目可要求政府提供查阅；应认真分析物有所值评价和财政承受能力论证，这是有效做好风险防控的重要基础；应认真分析政府审定的实施方案，并对此作出合理的时间规划和资本分配；对于竞争性条款，税收优惠政策等优惠措施，应及时明确写入合同，降低投资风险。诸如此类文件内容应认真审查，并重点关注其可操作性。

第三、要综合评估融资平台的运作能力。根据现有文件规定，平台公司为政府融资的职能已被剥离，但行业运营公司仍有可能作为PPP项目的实施主体，故PPP项目实施机构不仅限于职能部门和下属事业单，还可能包括原有的融资平台公司。政府极有可能通过原有的融资平台公司注资参股新设项目公司。此外，可行的方法还有平台公司改制、社会资本增资入股等。

二、风险因素

ppp模式作为一种舶来品，我国政府和社会资本均缺乏实践经验，有的ppp项目成功，实现了双赢，但也不容否认，有项目遭遇了较大问题甚至最终失败。导致ppp项目失败的风险因素众多，本文仅就其中几项对建筑企业有重大影响的进行简要说明。

第一、审批延误风险，主要是指ppp项目可能审批程序冗杂，时间花费成本过高，且一旦确定后难以进行商业性调整，最简单的如污水处理厂，如城市水价低于成本，势必上涨水价，但因涉及社会公众利益，往往遭遇社会公众阻力和审批拖沓等问题，加之根据《价格法》和《政府价格决策听证办法》规定，公用事业价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性，这样就势必延误审批。[1]

第二、融资风险，最明显的表现就是融资困难，后续建设资金不足。作为ppp项目，与传统项目重要的一点不同在于社会资本必须在约定期间完成全部项目融资，否则不仅投标保证金会被没收，甚至有可能被取消项目资格。在湖南曾有一个项目因建设方无法完成计划融资而被没收投标保函。[2]

第三、唯一性风险，即如何进行竞争限制，避免带来后续的市场需求、市场收益等风险变化。简单的以高速公路为例，其收费价格固定后收益基本取决于车流量，如同一时期或建成后不久政府即兴建另一条相似公路，就极有可能导致本条高速路车流量减少，最终影响收益导致无法完全覆盖项目成本，需要政府补贴调价。

第四、政府违约风险，指政府拒绝履行或未能按约履行ppp协议约定的权利和义务，给项目带来风险危害。有可能是因为社会公众一致反对，政府为维护社会公众秩序而不得不终止项目，也有可能纯粹政府恶意拒绝履约，如拖欠拒付补贴、回报款等，或者说政府前期准备不足，决策程序不规范或者错误[3]，如设计方案时用水量远超实际需求、市场价多年不调远超生产成本等情况，导致缺乏实际履行可能。

第五、市场需求变化及市场收益不足风险，指排除竞争限制的唯一性风险后，因市场经济形势的客观变化导致市场需求发生变化，进而导致项目运营收益不足无法满足投资成本回收，此时如果政府补贴未能明确，或者调价机制不完善，项目公司及社会资本就有可能承担亏损的风险，社会资本的积极性受到打击。

三、风险应对

在实践过程中，ppp模式往往投资规模巨大，回报周期漫长，而且社会资本需要承担工程建设、融资等多种工作，这就导致ppp项目对社会资本的资质要求极高，如何有效的规避、减少、分担各类风险，是参与ppp项目各方最希望解决的问题。

第一、对于一些综合性ppp项目，各投标人可以强强联合，优势互补，组成企业联合体，以诚信协作为基础，按照自愿、平等、协商、互利的原则签订联合协议，综合各方在不同领域的优势资源，在竞标过程中形成整体优势，同时内部合理分担项目风险，一方面有利于提高中标的机会，另一方面也更有利于ppp项目协议的顺利实施。

第二、坚持合法、合规的操作程序，严格按照《政府采购法》、《招标投标法》等法律法规，通过政府公开招标、邀请招标、竞争性谈判等多种方式，依靠自身良好的管理经验、先进的专业技术等按规投标、公平竞标，以期成功中标。值得关注的是，不同的政府采购方式有着不同的流程，尤其需要关注竞争性磋商与谈判的差异性。

第三、拓宽融资渠道，尽早邀请金融机构参与项目，降低融资风险，同时要积极尝试多种方式融资。就目前而言，国内仍以银行贷款为主，应当要在充分利用银行贷款的基础上，创新担保方式，利用项目收益权质押融资，努力争取中央财政融资支持基金。

第四、做好合同风险管控。ppp模式的参与主体通过签订一系列ppp项目框架协议、项目公司股东协议、建设工程施工合同、融资合同、保险合同等协议，从而构成庞大的ppp项目合同体系。签约前应仔细审查合同内容，分析利弊，了解各个合同之间的联系，对项目进行全面整体的把握，量化风险，实现风险的有效控制。

第五、对工程实行科学化的精细管理，预防建设工程风险。主要从建设工期、工程质量、建设成本等方面入手，落实管理责任，将责任具体化、明确化，并要求每一个管理者都要到位、尽职，做到保质保量地按期完工，同时能够有效地把成本控制在一定范围内。在ppp项目中往往存在激励机制，在特许经营期的设计双时段带有激励措施时，提前完工不仅能获得奖励，还在总体期限不变的情况下能较原来更长的运营期限，也就意味着收益更多。

四、发展模式转变

ppp模式很明显已将成为未来基础设施和公用事业的建设主流，而建筑企业作为市场主体，必须根据政策变化，积极调整自身产业机构，寻求资源整合，打造技术与管理核心竞争力，才能赢得市场青睐。

首先，当前的建筑企业要改变短视眼光，应当立足长远，尤其要注意投资基础设施与公共事业的目的在于为社会大众提供公益性服务，与企业自身的逐利性存在矛盾，必须通过有效手段予以调和。ppp项目不同于传统的代建模式，有着固定收益回报，真正的ppp模式虽不排斥政府补贴，但如想覆盖投资成本，应当重视建设期满后的运营期，如何通过有效管理运营、合理利用特许经营权获取收益才是重点。

其次，在以往规划设计与施工建设一般是分开的，建筑企业更多的是施工总承包，但在ppp项目中，未来EPC模式将获得广泛的运用，这就要求建筑企业必须努力实现规划建设与施工设计两项的统筹管理，从单纯的按图施工，获取施工成本的差价利润向以ppp项目周期为时间段，考虑规划方案的整体经济社会利益转变自身经营思路。建筑企业必须通过资源整体提升综合设计规划的能力，比如近期国际正在大力推行的城市综合管廊建设，简单来说就是整合市政交通、水、电、气等不同专业在同一管廊空间进行铺设，既节省城市空间，又提高了施工效率，降低建设成本。[4]

再者，资本运作是ppp项目的重要环节，如何有效地取得融资进行建设是ppp项目成败的关键。从长远来看，金融投资机构必将结合市场实际，根据政府与社会资本的需求设计、提供金融产品，而建筑企业作为ppp项目参与主体，应充分发挥链接作用，加强与金融机构的合作。而且，作为资本实力雄厚的建筑企业，在当前金融监管逐步放开的形势下，可以尝试建立并发展自身的融资平台，利用自身专业优势整合多方资金、资源，以促使企业的飞跃发展。[5]

综上，ppp模式的发展热潮则促使建筑市场发生新的变革。因ppp项目大多为基础设施和公用事业的建设和运营，而这些基本都离不开工程的规划、设计与建设，故这对于建筑企业来说，既是机遇，又是挑战。一方面，就外部环境而言，发展环境是崭新的，建筑业各个链条都将发生新的变化；另一方面，如何提高建筑企业内部资源整合与管理能力，将成为建筑企业能否在ppp项目的巨大市场中分一杯羹的决定性因素。

参考文献：

[1]  柯永建、王守清：《中国ppp项目的主要风险因素分析》，文章编号1002-9753（2009）05-0107-07

[2] 沈际勇，王守清，强茂山，中国BOT/PPP项目的政治风险和主权风险：案例分析J，投资与融资，2005.1:1-7

[3] 亚洲开发银行，中国城市水业市场化（PPP）推进过程中遇到的一些重要问题及相关建议【R】.亚洲开发银行技术援助项目-409

[4] 卢国营，陈凡，《施工企业管理》，2016（1）

[5] 曹珊，《政府和社会资本合作（ppp）项目法律实务》，2016年4月第一版