作者介绍

李乐敏：浙江振邦律师事务所主任；丁天甲：浙江振邦律师事务所实习律师

摘要：对于“僵尸企业”的处置已经成为了当今中国社会的一大难题。在“僵尸企业”的处置之中，政府扮演着十分重要的角色，无论是在政府主导下的企业重组，亦或是进入破产程序，都是离不开政府的支持。因此，想要有序的清退“僵尸企业”，离不开政府的支持。

关键词：“僵尸企业”  政府  破产

一、“僵尸企业”的定义、原因及危害

（一）定义

何为“僵尸企业”，其实这在学界中尚未有一个统一的定论。最早提出这个概念的是美国波士顿大学的经济学者彼得·科伊在上世纪80年代提出的一个经济学概念，指“那些无望恢复生气，但由于获得放贷者或政府的支持而免于倒闭的负债企业。”[1]虽然“僵尸企业”这个概念起源于经济学，但是如果我们想要处置“僵尸企业”，那么我们必须在法律上对“僵尸企业”有一个准确的定义。根据王新欣教授在《僵尸企业治理与破产法的实施》一文中，对僵尸企业做这样的定义“所谓僵尸企业是指那些丧失市场自我生存能力，但因获得政府补贴或银行不当续贷等非市场化措施支持而免于倒闭的负债企业”[2]

（二）“僵尸企业”产生原因

第一、从2008 年的金融危机开始，世界经济形势一直处于一个低迷的状态。而我国的国内经济受到世界经济大环境的影响增速开始放慢,经济发展进入新常态，国家经济结构开始从粗放型向集约型转变。那些劳动密集型，单纯依靠劳动力以及大量资源的企业已经难以跟上市场的发展变化。这些企业无法适应大变革的时代环境，自身的造血功能已缺失，最终变为“僵尸企业”。

第二、一些行业产能严重过剩，导致产品价格持续下降，较为典型的有煤炭、钢铁、水泥、有色金属等行业。中钢协相关人士预测，2015年国内钢铁过剩产能超3 亿吨，而到2016 年，预计钢铁产量同比仅能下降2%。由此也造成了国内钢铁企业过半亏损的局面。数据显示，2015前三季度，大中型钢铁企业亏损281.22 亿元，主营业务亏损552.71 亿元。[3]

第三、市场退出机制不健全，企业和生产要素流动不畅，困境企业难以顺利推出市场。如企业破产、工商注销等的机制不完善，严重阻碍困境企业的退出。

（三）“僵尸企业”危害

第一、造成了严重资源浪费。由于“僵尸企业”缺乏自身的造血功能，因此其对于市场经济来说并不能产生任何的经济效益，反而为了维持其本身无意义的存在，会长期占有大量社会资源，如资本、人力、土地等。使得资源不能够流向高效合理的企业，阻碍了市场发挥优化资源配置的手段，造成了社会资源的极大浪费。

第二、阻碍了市场机制的作用发挥。“僵尸企业”长期僵而不死的存在于市场之中，不仅会使得市场优胜劣汰的功能无法发挥。更会，扭曲了市场激励机制，对行业中高效、创新的市场主体的排斥与阻碍，产生劣币驱逐良币现象。[4]

第三、金融风险。“僵尸企业””虽然在实质上并不具备作为一个市场主体的资格，但它名义上仍属于市场主体。为了维持名义上的存在，它只能由向政府、主管部门或金融机构向其“输血”。如不能及时处置，将会导致银行不良信贷资产增加，加上企业间债务情况复杂，可能引发系统性风险。[5]

（四）高层要求抓紧处置“僵尸企业”

2015年9月18日，国务院总理李克强在深化国有企业改革和发展座谈会上指出：“要做好增量、盘活存量、主动减量，优化国有资本布局结构，推动企业兼并重组， 抓紧处置‘僵尸企业’、长期亏损企业和低效无效资产，提高国有资本配置和运行效率，加快技术改造和内部挖潜，减少亏损、扩大盈利，增强企业活力、竞争力和抗风险能力，确保国有资产保值增值，创造更多社会财富，促进宏观经济运行的整体改善。”[6]

2015年12月21日，中央经济工作会议中将“去产能”作为2016 年五大结构性改革的重中之重。同时指出：“要依法为实施市场化破产程序创造条件，加快破产清算案件审理。”“要尽可能多兼并重组、少破产清算，做好职工安置工作。要严格控制增量，防止新的产能过剩。”[7]

二、目前政府在“僵尸企业”处置中的参与现状

（一）、地方政府出于维稳和政绩的需要干预企业破产。

在现在的破产实践中，许多地方政府不愿意企业进入破产程序的原因是多种多样的，其中主要有以下几点：

第一，企业在进入破产程序之后，首当其冲的是职工的安置问题。在企业破产之后，大量的职工被闲置，特别是国有企业的的职工安置，往往涉及到几万人甚至是几十万人，且为国奉献多年不能随便安置，极大的影响了当地的社会稳定以及经济效益的发展。如不能妥善安置，将会加大的影响政府的业绩，因此地方政府不愿意过多的规模企业进入破产程序。

第二，企业进入破产程序后影响的不仅仅是职工问题，同时也会影响与银行的“优良信用”关系。一个地区的不良贷款过多，容易使得银行将该地区列为高风险地区，从而使得该地区的信贷压力变大。为了避免此种情况的发生，政府往往会将“僵尸企业”阻挡在破产的门槛之外。

第三，政府对于破产程序的认识不清，认为破产即是企业关停，企业进入破产之后，不仅会使得经济发展停滞，更会造成一系列的社会问题，因而政府往往会阻止企业进入破产程序。但是根据我国的《破产法》设定，破产程序包括三种方式即破产清算、破产重整和破产和解。在这三种方式之中，破产清算是清退“僵尸企业”的有效方式。但是破产重整以及破产和解，在实质上能够挽救企业，使得陷入困境的企业能够重新焕发生机。而在实践中，也有许多企业通过破产重整以及和解，摆脱了困境。

正是出于这样的原因，政府对于“僵尸企业”采取了各种帮扶措施，使得许多“僵尸企业”应退未退，严重危害了市场秩序，僵尸之灾愈演愈烈。

（二）、地方政府出于社会价值的考量盲目推动重整。

破产法上的重整制度，其最终的目的在于“促进债务人复兴”。[8]但是并不是每一个债务人都能够复兴或者说是有价值复兴。在选择破产重整的对象时，要考虑是否具有市场价值，一定是市场价值而不是社会价值。而市场价值中最主要的一点即是债务人有自己的核心资源。只有债务人有自己的核心资源，这样才能够吸引到投资者，才能从根本上建立再生机制，使得企业重新焕发活力。但是政府想要推动重整，是考虑社会价值的问题，关心大型企业存续，关注目标是大型企业，其次关心是否存续而非是否盈利。 

    例如长春金属破产重整，典型的政府推动的重整。长春金属属于当地的明星企业，纳税大户。在长春金属进入破产程序之后，当地政府全力推动破产重整，动员了各方力量促使债权人通过了草案。但是虽然从司法层面来说，长春金属的破产重整已经成功，但是重整计划难以执行。首先，整个过程没有吸引任何投资。其次，由于是按照原有的经营方式盈利，而长春金属原有的经营模式已经不能够再产生盈利。这样就使得重整计划通过了但是无法执行，带来的后果非常严重的。重整比清算负债高，资产低，重整成本巨大，最后重整失败了。

三、外国政府在“僵尸企业”处置中的经历

（1）美国的经验教训

美国经济也曾经陷入过僵尸困境。早在20世纪80年代，美国的航空业首先爆发了“僵尸之灾”，那时候美国政府曾对“僵尸企业”进行破产保护，导致航空业进一步的恶化。2007年次贷危机爆发，将美国企业再次拖入严重亏损的泥潭，僵尸企业蔓延开来，金融业、汽车业、零售业等许多行业开始出现“僵尸企业”。

在经历过错误的决策之后，美国政府对陷入经营困境的企业开始进行分类处理：对那些没有竞争力或核心价值的企业，通过合理的途径使其退出市场；而对那些仍然具备自身造血功能，只是暂时缺乏融资途径的企业实施政府救助。美国政府及金融部门认为，如果不加区分地支持所有企业，只会使危机进一步加剧，并且降低增长率。联邦储蓄保险公司的前董事长威廉·伊萨克指出:“如果企业管理不当，缺乏解决问题的合理计划，他们就应该痛下狠手，让它倒闭。”[9]

2008年，美国政府在处理汽车行业危机则是成功救助的典型案例。在这次金融危机中，美国汽车业受到了巨大的创伤，美国汽车业三巨头——通用、福特和克莱斯勒均面临倒闭。为了能够挽救美国的汽车行业，美国政府在考察了汽车业三巨头的救助可能性之后，决定由财政部直接提供贷款给通用和克莱斯勒两家公司，以股东身份帮助其进行重组，不仅成功救活两家企业进而挽救了整个汽车行业，并且政府也分到了红利。在此之后，美国汽车业很快恢复了活力，且创造了大量的就业岗位。

而美国政府之所以能够处理好僵尸企业问题，主要在于以下几点：

第一，在处理“僵尸企业”的问题上，政府既没有放之任之，也没有过度干预。第二，美国政府在处置“僵尸企业”的具体做法上，针对不同企业不同处理。对有重整价值的困境企业，美国政府通过与金融机构协调而给予企业融资帮助，对于没有价值的企业则通过破产程序使其有序退出市场。 第三，重整流程非常严格，并且严格按照程序进行。

（二）日本的经验教训

20世纪90年代初，随着经济泡沫的破灭，日本的国际经济地位开始下降，一度享誉全球的日本制造日薄西山，同时股市和楼市暴跌导致银行不良债权明显增加。但是一开始日本政府并未对此问题有足够的重视，而是试图通过对陷入困境的“僵尸企业”提供公开或不公开的担保，以及零星的政府纾困的方式来救活企业。但是这样的做法却并没有行之有效，反而使得大量“僵尸企业”苟延残喘，应退未退，不仅浪费了市场资源更使得许多原本状况尚且良好的企业陷入困境。根据数据显示，至2005年左右，将近30%的基建、房地产、零售、制造业和服务业相关企业都属于“僵尸企业”。[10]

为了有效处理“僵尸企业”，应对国际金融危机的冲击，日本政府先后采取了多种措施对国内经济进行积极干预。

第一、 指定和完善相应法律

1999 年2 月，日本出台了《产业活力再生特别措施法》，希望通过完善法律法规，给企业提供一个良好的重组环境。2009 年4月，为了鼓励企业转型升级，日本国会通过了修正案，6月，该法正式更名为《产业活力再生及产业活动革新特别措施法》。2011 年，该法再次被修改，日本政府希望通过简化并购手续加快审查速度，以便企业能够在日益激烈的国际竞争中崭露头角。2013 年底，安倍政府制定了《产业竞争力强化法》取代了上述《产业活力再生及产业活动革新特别措施法》，促使企业在5年内集中进行重组和设备投资。

第二、建立产业再生机构

2003 年4 月，日本成立了产业再生机构，通过建立产业再生机构，日本政府希望可以达到两个政策目标：“一是在企业经营发生危机的前期即进入企业，来帮助企业进行重组，以避免企业状况进一步恶化，从而保持该企业的竞争力及产业的整体竞争力；二是避免企业状况发生危机后，银行不良贷款增多，及时处理金融企业的不良债权，减少银行不良资产的累积，帮助恢复金融中介的正常作用。”[11]

第三、 出台相应的优惠政策

日本政府为了挽救陷入困境的企业出台了大量的优惠政策，以帮助企业能够更加顺利的从困境中走出，重新焕发活力。其中为了促进企业合并重组、提高整体收益，日本政府允许合并重组的企业出/ 融资额的70%，作为损失准备计入未来损失( 计入年限为10 年) ，同时给予减免注册税等优惠政策[12]。这些优惠政策大大减轻了企业的压力，帮助企业从困境中站立起来。

日本的成功经验表现为从法律完善、政策配套、成立专门机构构建了综合性的处理体系，涵盖了产业再生。公司重组就业保障等方面，其中《公司更生法》《产业再生机构法》从银行、企业、产业等多角度的点明了法律导向， 一切都围绕“再生、重建”的主题，帮助日本企业获得重生，产业恢复了活力

四、面对“僵尸企业”，中国政府应何去何从

作为发展中国家，中国所遇到的“僵尸企业”的处置问题其实是与美日等发达国家所遇到的问题相似的。 因此，在我们处理“僵尸企业”的过程中，可以充分借鉴美日政府的处理经验，在法律完善、配套政策、成立专门机构、制定产业再生计划、就业保障等方面为“僵尸企业”的处置保驾护航。

（一）完善破产法规，推动破产审判庭的建立

党的十八大以来，习近平总书记多次提出要“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”[13]为此，我国在处置“僵尸企业”的过程中，应制定和完善相应的破产法规，做到依法办事，依法处置“僵尸企业”。

现阶段，我国关于处置“僵尸企业”的法律依据主要为《企业破产法》但该法在很多细节上还不完善。在具体执行过程中，可操作性还存在模糊的地方，比如在判断企业是否适合启用破产重整制度方面缺乏相应的规定。因此为更快处置“僵尸企业”，政府应该着力推动建立专门的破产法庭，培养这方面有经验的法官。借鉴美日等国的经验，完善企业破产制度，简化司法流程，降低司法处置成本。

（二）坚持市场与政府相结合

在“僵尸企业”的处置中，首先要做的应是对“僵尸企业”予以区分。对于民营僵尸企业，笔者认为只需判断其自身是否仍有造血功能来加以区分即可，而对于国有僵尸企业，必须要在造血功能的基础上，再加以考虑社会贡献因素。其次，在清理“僵尸企业”的过程中，需要坚持以市场为主，充分发挥市场优胜劣汰等功能。

在面对缺乏竞争力的市场主体的时候，政府不应有恻隐之心，更不能施以援手。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，使得市场主体适应市场竞争，优胜劣汰，“僵尸企业”，没有苟活于市场的理由。同时，想要市场能够顺利清退“僵尸企业”必须完善市场退出机制。使得“僵尸企业”能够顺利的退出市场。

但是对于那些拥有核心竞争力，具有重整价值的企业。政府应该积极参与，在各方面支持企业进行重整。譬如政府协调银行等金融机构给予融资帮助，如小企业债券购买项目；对具有重要战略意义的大型企业，包括一些“大而不能倒”的企业，政府通过持股国有化或直接注资进行救助。

（三） 成立第三方机构—产业再生机构

我国在处理“僵尸企业”时牵涉的利益主体众多，主要有地方政府、银行等金融机构、债务人、企业股东、职工等，区域之间还存在“地方保护主义”，各方利益关系协调不好，就会对“僵尸企业”处置形成阻力。若依靠单一主体来处置“僵尸企业”，将不可避免存在隐瞒或拖延情况。为此，可如下方面着手：

第一，成立第三方机构—产业再生机构，以中间人的身份，公平、公正地快速处置“僵尸企业”，避免陷入各利益相关者推诿的困境。产业再生机构负责依据国家产业政策，制定重组的标准和目标，向申请重组的企业向其提供信息和咨询，审查其资产状况; 帮助符合重组条件的企业制定重组计划，并监督其执行。

第二，通过产业再生机构，可以从激发产业活力层面，对社会资源进行最有效的整合，可以深入帮助企业退出或重建其经营策略， 助其快速扭亏为盈，提高处置“僵尸企业”的有效性、战略性和经济性。另外，在严格的审查和监管制度下，通过产业再生机构处置“僵尸企业”，可以有效解决我国政府在处置“僵尸企业”时责任主体不清的问题，从而降低政府风险。只注资抓政策，是难以解决“僵尸企业”问题的。

（四）注重发挥政策的市场导向作用

政府的产业政策是引导企业行为、扶持重点产业、促进产业结构升级的重要导向。在“僵尸企业”的处置之中，政府应该充分利用政策的导向作用以保持对市场规范、产业结构调整和宏观经济运行进行调控。但是，在产业重组政策的确定和执行方面应该更加重视发挥市场机制的调节作用。

第一、对于不同的行业应该要制定不同的财税优惠政策。对于高污染、高能耗、产能过剩的行业，通过运用税收、利率等市场化的政策工具来促使企业转型升级，实现产业发展和环境保护的双赢。对于新兴行业，应为其制定优惠的财税政策，以促进其健康发展。

第二、在企业进入破产程序之后，政府也应建立相应的政策框架。在破产清算中，能够使得企业更加高效有序的退出市场，例如在税收、工商注销等方面建章立制。在重整中，能够降低企业重整的成本，以政策吸引投资人进入，从而使得企业获得新生。

（五）妥善处理下岗失业人员安置问题

在“僵尸企业”的处置中，对于地方政府而言有一个突出的问题即是员工的安置问题，特别是国有僵尸企业的职工安置问题，往往涉及到许多的问题，这也是许多地方政府不愿意过多的企业进入破产程序的原因之一。对于职工的安置问题，政府可以通过以下几个途径来解决：

第一、对于退出企业职工，如需要资助创业的，可在税收等方面给予一定的优惠。同时根据失业人员提出创业申请，政府有关部门可以根据具体情况，给予一定数额的事业助成金，并为他们创业提供无担保、无抵押融资。

第二、建立企业退出扶助基金，保障退出企业职工合法权益。这其中要做到三点，一是补偿目的是基于社会效益考量，避免出现大规模下岗潮以冲击到社会稳定，而不是为了救助企业。二是补偿对象是失业人员，而不是企业投资人或债权人；三是补偿资金严格应用于援助劳动力转移与人力资源的再开发，用于退出企业人员的职工赔偿、就业指导、职业培训、创业指导和创业培训，用于对丧失劳动能力的职工进行养老、医疗等社会救助；

第三、通过大力发展服务业吸纳下岗失业人员并对就业困难对象实行再就业培等援助。

五、结语

“僵尸企业”的处置问题已经成为了当今中国社会的一大问题。在“僵尸企业”治理过程中，应明确政府的作用：积极引导，战略规划，适当干预，但不过分干预。在参与时机上，政府参与越早越好，把“僵

尸企业”对经济造成的不良影响降到最低限度；在参与程度上，既要关注产业重生，又要“落地”到企业重建；既要重视“僵尸企业”处置前的债务问题，又要重视“僵尸企业”出局后的再就业问题；在参与方式上，应区别对待，避免过多的行政干预。只有这样，才能够更好解决“僵尸企业”问题，为我国的经济发展保驾护航。

[1] 《清理“僵尸企业”需要断舍离》，第一财经日报，2015年10月13日

[2] 王新欣：“僵尸企业治理与破产法的实施”，载《人民司法（应用）》2016年第13期

[3] 余嘉熙：“僵尸企业“死不了、活不好”的僵局如何破解？”载《工人日报》2015年第4版

[4] 胡文锋：“浅议“僵尸企业”的清退”，载《法治与社会》2016年第3期

[5] 胡文锋：“浅议“僵尸企业”的清退”，载《法治与社会》2016年第3期

[6] 王硕：“李克强主持召开深化国有企业改革和发展座谈会”，载“中新网”http://www.chinanews.com/gn/2015/09-20/7533941.shtml#zw_cyhd

[7] 王子侯、夏晓伦：“中央经济工作会议：要严格控制增量 防止新的产能过剩”，载“人民网”http://finance.people.com.cn/n1/2015/1221/c1004-27957821.html

[8] 龚玉秀; 方珏：“新破产法重整制度下对债权人的保护”，载《理论导报》2009年4月

[9] 熊爱宗：“美国、日本处置“僵尸企业”的经验教训”，载《中国财经报》2016年第006版

[10]方晓霞：“产业重组: 日本的经验及对我国的启示”，载《发展研究》2016 年第4 期

[11]杨维珍，赖贞佑：“日本产业再生机构（IRCJ）—以Kanebo重整案为例”，2005第九届科技整合管理研讨会

[12] 方晓霞：“产业重组: 日本的经验及对我国的启示”，载《发展研究》2016 年第4 期

[13] 胡建淼：“认真学习深刻领会党的十八大关于“依法治国”的精神”，载《国家行政学院学报》2013年1期