自2017年底《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财金办〔2017〕92号）、《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》（国资发财管〔2017〕192号）的发布，到2018年4月《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》（财金〔2018〕54号）的发布，PPP项目的规范运作已然众望所归，大势所趋。我们结合本次54号文中财政部关于加强项目规范管理的要求，对PPP项目的规范发起，进行了一些步骤梳理，以期对下一阶段政府发起PPP项目有所帮助。

一、立项审批

PPP项目立项阶段，是指项目发起人根据发展需要确定目标项目，并就采用PPP模式进行投资建设决策及相关手续办理所进行的政府内部审批程序。PPP项目属于固定资产投资项目的，根据项目的金额、行业、用地、环保等情况，执行原有权限审批，与非PPP项目并无不同。

一般包含项目建议书（发改委）、建设项目选址意见书（规划）、建设项目用地预审文件（国土）、项目环境影响报告书、环境影响报告表（环保）、项目节能审查意见（节能审查机关）。

二、项目可行性研究报告

项目立项后，项目建设单位向发改部门报送可行性研究报告，根据项目性质、规模和具体情况附规划选址、用地预审、环境影响评价、节能审查审批文件，提出审查批准申请，发改部门审查通过后，下达项目可行性研究报告批复文件。项目可行性研究报告评价标准为建设项目的必要性、建设条件、建筑工程的方案和标准、投资估算、建设资金来源和项目实施计划等。项目可行性研究报告的批复单位为国家发改委或地方发改委。

三、项目实施机构授权

项目实施机构是政府或政府指定的相关机构担任，在政府授权范围内负责具体PPP项目的准备、采购、监管和移交等工作的主体。按照财政部的规定，只有政府、政府指定的有关职能部门和事业单位可以作为项目实施机构；发改委则认为行业运营公司或其他相关机构也可以作为项目实施机构。

四、物有所值得评价和财政承受能力论证 

项目实施机构或财政部门可委托咨询服务机构编制物有所值评价报告和财政承受能力论证报告。

财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。简答的说，物有所值就是评价项目采用PPP模式跟采用政府传统投资模式哪一种更有利于公共利益的最大化，哪一个对公众来说更“划得来”：更能节约公共资金、提高公共服务水平。

为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。

五、项目实施方案审审批 

项目实施机构在经审批的可行性研究报告基础上，可委托咨询服务机构编制项目实施方案。项目实施方案就项目概况、运作模式、交易结构、风险分配基本框架、财务测算、合同体系、授权和监管体系、采购方式及流程、绩效考核等内容予以明确。实施方案编制完成后，可以由发展改革部门和有关行业主管部门牵头，会同项目涉及到的财政、规划、国土、价格、公共资源交易管理、审计、法制等政府相关部门，对PPP项目实施方案进行联合评审。

需要注意的是，实施方案中一定要重点审查PPP项目是否包含运营内容，财政部92号文规定“仅涉及工程建设、无运营内容”的项目不得入库。

六、PPP项目入库

所谓入库，就是项目进入财政部、发改委PPP项目库。在2016年12月之前，PPP项目可能只需要入财政部的项目库。至2016年12月21日，发改委发文《传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目库管理办法（试行）》后，PPP项目不仅需要入财政部的项目库，还需要入发改委的项目库。

如果财政部与发改委的库二选一，哪个更重要？《财政部财金[2015]166号》中明确提出，未入库的项目，不能列入各地的PPP项目目录，不能通过财政预算安排支出。显然，政府付费项目或财政可行性缺口补助项目必须得进入财政部的库。